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申根危机:不处理好难民问题,不止希腊没有申根玩!| 欧盟观察

1月27日,欧盟发出至今最为强硬的决议,说希腊的边境管理有“严重缺陷”(Serious Deficiencies),如果希腊在接下来三个月内不能够管理好大批涌入的难民,欧盟将暂时将希腊排除在申根区之外,这一禁令可能延至两年。

欧洲申根区的26个国家,外国人只要一本护照,一张签证,畅通无阻;欧盟成员国的公民更是早已习惯不用护照,自由通行务工。申根协议是欧盟最引以为豪的政治成就之一,但在席卷而来的难民潮和恐怖主义威胁之下,却在2016年初,第一次出现裂痕。

首当其冲的是希腊。去年从希腊进入欧盟的难民,已过百万,如今每天仍有近2000名难民涌入。欧盟原本期待希腊能够一面控制海域,减少从土耳其跨海而来的难民,一面建营地、短期安顿难民,并有效排查难民身份……这些,对于效率低下的希腊政府而言,都太难做到了(欧盟要求并资助希腊建立的五个大型难民营,至今只建起一个)。结果是,大量难民离开希腊,涌入其他更为富裕的欧盟国家。

△法国与意大利的边境线上,警察拦下过往车辆

这并不意味着希腊将彻底离开申根区,其实申根协议中并没有解除成员国的法律条款。但是,布鲁塞尔的手段可能产生一整串连锁反应,影响远不止在希腊,整个申根区、甚至整个欧盟都可能因此陷入动荡。

在针对希腊的边境讨论中,欧盟各国领导人的发言,反复说“如果不能自由流动,那么没人会用欧元”,“如果申根取消,那么欧盟等同解体”。26个申根区国家间的人员自由往来,是今天欧盟的根基。与免护照直接相关的,是物资和服务的自由流动,也即欧盟境内免关税的“单一市场”(Single Market);在单一市场的前提下,欧元的推行和使用才有意义。申根、单一市场、欧元,都是今天欧盟的主心骨,彼此缺一不可;人员自由流动必然带有安全隐患,但失去申根后的多米诺骨牌效应,却可能是整个欧盟的解体。

难道说,难民问题真得已经演变到将解体欧盟的地步了吗?并不见得。其一,并非所有欧盟国家都遭受到同程度的难民潮,希腊、德国和瑞典三个国家去年接受的难民数量,是涌入欧洲全部难民人数的90%,所以它们遭受的冲击最大;其二,欧盟为“解决”难民问题投入了巨大心力,但各国不愿意承担起处置难民的义务,数次谈判都未得成果,此前各国曾同意重置12万滞留在希腊的难民,至今加起来只重置了几百人(非法离开希腊的不计在内)。换言之,欧盟最希望看到的,是成员国在处理难民问题上的积极性,最不希望看到的,是欧盟的破碎。

为了“保证整个申根区的综合运行”,布鲁塞尔有权对边境管理作出调整,以希腊为例,欧盟将难民问题触发的欧盟危机摆到了台前:如果不能有效处理难民问题,最终损害的,是欧盟本身的秩序。真的要让仅占欧洲人口0.2%的难民分裂欧洲吗?欧洲的领导者们也许会被逼做出新的取舍。

希腊自然不愿被排挤出申根区——这个国家依然深陷债务危机,如果连在申根自由流动的权利都没有了,它与欧盟的距离必将愈行愈远。面对布鲁塞尔对自己边境管理的指责,希腊直呼无奈,面对如此数量级的难民,确实能力有限,而且一岸之隔的土耳其也要承担一大部分责任。土耳其境内人贩成灾,未能有效履行此前与欧盟达成的协议(虽然得到欧盟30亿欧元的资助),控制难民进入欧洲。

△难民取道马其顿,希望抵达北方的富裕国家

如此数量的难民,在各国难民辅助设施并不完善的时候涌入,给欧盟造成了措手不及的多重挑战。今年新年夜发生在德国科隆的性侵事件,直指中东、北非难民管理,是压趴德国总理默克尔“欢迎难民”这一自由派骆驼的最后一根稻草。为了挽回民心,默克尔最近发言说,在叙利亚战争结束之后,这些难民将会回到自己的国家。

瑞典和丹麦已经自行决定,两国间的人员流动出示身份证明;法国、德国、奥地利、匈牙利、挪威等国家开启了临时边境管制系统,暂行6个月(截至今年5月)。然而,布鲁塞尔为了警告希腊而做出的两年期管制,理论上也适用于其他国家,所以这些临时管制,都有可能延至两年——这很可能重新定义欧盟边境。

千头万绪,却都未见到可以应对2016又一轮难民潮(预计也将达百万之众)的举措。这个意义上,“杀鸡儆猴”,最能形容布鲁塞尔此次的严厉措辞,欧盟的言下之意是:如果大家继续消极对待难民问题,不理会欧盟的统筹协调,那么干脆放弃这些年来已经习以为常、且经济意义深远的申根吧!这么大的成本,你们真的敢试试看吗?这一波申根将破裂的争论,或许能警告欧洲各国,自扫门前雪、背弃人道主义精神,并不能有效应对难民潮接踵而至的问题,更甚,背后的互相倚赖的利益链条,也可能就此打破。

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